مغایرت‌های قانونی مصوبه اصلاحی دولت درباره مدل جدید قراردادهای نفتی

۱۲۱۶۲
۰۸ شهریور ۱۳۹۵
۰

فرشید فرحناکیان، وکیل دادگستری و دانشجوی دکترای حقوق نفت و گاز پس از بررسی کامل متن مصوبه اصلاحی دولت درباره الگوی جدید قراردادهای نفتی، در یادداشتی مغایرت‌های حقوقی و قانونی مصوبه جدید را با قانون اساسی و قوانین بالادستی کشور مطرح کرده است.

یادآوری این نکته بی‌وجه نیست که در جلسات مشترک وزارت نفت و منتقدان که با حضور علی آقامحمدی به عنون نماینده رئیس‌جمهور برگزار شد، مدیران وزارت نفت برای اصلاح بخش قابل توجهی از این ایرادات به منتقدان قول مساعد داده بودند که این اتفاق محقق نشده است.

این ایرادات جدای از ایراداتی بود که در جلسات یاد شده به صورت کامل پا در هوا مانده و رها شده‌اند.

فرحناکیان نوشته است:

پیش تر مواردی از مغایرت «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه ۱۳۹۴، جهت بررسی در «هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» منتشر شده بود.

نظر به اینکه بخش عمده ایرادات اعلام شده قبلی راجع به «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه ۱۳۹۴، در «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ همچنان قابل مشاهده است؛

و نظر به صلاحیت مقرر برای «هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» در قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی ج.ا.ا. مصوب بیست و ششم دی ماه ۱۳۶۸ و الحاقات مصوب هشتم اسفندماه ۱۳۷۸ و سی فروردین ماه ۱۳۸۸ و آیین نامه اجرای آن مصوب بیست و چهارم دی ماه ۱۳۹۱ ؛

هم اکنون مواردی که بر خلاف قوانین معتبر کشور در «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ مجدداً به تصویب رسیده است، در دو قسمت ذیل جهت بررسی در آن هیات اعلام می گردد:

اول) بند (الف) ماده ۴ و بند (الف) ماده ۱۱ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ به جهت نقض «انحصار دولتی در استخراج و تولید نفت خام و گاز؛ هم در موضوع و هم در بنگاه» در مغایرت با ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳  قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی؛

دوم) بند (ل) ماده ۱، بند (ت) و (ث) و (ج) ماده ۸ و تبصره بند (الف) ماده ۱۱ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ به جهت نقض اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی به عنوان انفال مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی در مغایرت با ماده ۲ قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه ۱۳۹۰ و به جهت به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت های انحصاری دولت در مغایرت با بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴  قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی، تبصره (۱) آن و ماده ۵ آیین نامه اجرایی آن مصوب هفدهم مردادماه ۱۳۸۸٫

در ادامه مراتب اثبات موارد نقض ادعایی به تفصیل آمده است.

اول) بند (الف) ماده ۴ و بند (الف) ماده ۱۱ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ به جهت نقض «انحصار دولتی در استخراج و تولید نفت خام و گاز؛ هم در موضوع و هم در بنگاه» در مغایرت با ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳  قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی:

به موجب ماده ۲ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی: «فعالیتهای اقتصادی در جمهوری اسلامی ‌ایران شامل تولید، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات به سه گروه زیر تقسیم می‌‌شود:

گروه یک ـ تمامی‌فعالیتهای اقتصادی به جز موارد مذکور در گروه دو و سه این ماده.

گروه دو ـ فعالیتهای اقتصادی مذکور درصدراصل چهل و چهارم (۴۴) قانون‌اساسی به جز موارد مذکور در گروه سه این ماده.

گروه سه ‌ـ فعالیتها، مؤسسات و شرکت‌های مشمول این گروه عبارتند از: …

۴) شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز،

۵) معادن نفت و گاز،…».

به موجب بند (ج) ماده ۳ همین قانون: «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتها و بنگاههای مشمول گروه سه ماده ۲ این قانون منحصراً در اختیار دولت است.»

به موجب بند (ب) ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه ۱۳۸۹: «برای فعالیتهای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید نفت و گاز توسط شرکتهای تابعه وزارت نفت و شرکتهای صاحب صلاحیت، با اتخاذ ضوابط تولید صیانتی، پروانه بهره‌برداری بدون حق مالکیت نسبت به نفت و گاز تولیدی صادر و براساس طرح مصوب، بر عملیات اکتشاف، توسعه و تولید شرکتهای فوق‌الذکر از نظر مقدار تولید و صیانت مخزن و معیارهای سلامتی ـ ایمنی و زیست محیطی نظارت نماید.»

به موجب جزء (۵) از بند (پ) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱: «صدور مجوز فعالیت و پروانه بهره برداری برای اشخاص حقوقی واجد صلاحیت برای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید از کلیه میادین نفت و گاز کشور.»

به واسطه تصریح مطلق به «شرکت های صاحب صلاحیت» در بند (ب) ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه ۱۳۸۹ و یا «اشخاص حقوقی واجد صلاحیت» در جزء (۵) از بند (پ) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ بعضاً استدلال می شود بند (۴) و (۵) از ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی «نسخ ضمنی» شده اند.

«نسخ» عبارت است از: رفع حکم سابق، که بر حسب ظاهر اقتضاى دوام داشته، به تشریع حکم لاحق، به گونه‌اى که جاى گزین آن گردد و امکان ‌جمع میان هر دو نباشد.

مقصود از «عدم امکان جمع» وجود تضاد و تنافى میان حکم سابق و لاحق‌است، که اصطلاحاً «تباین کلی» گفته مى‌شود.

ولى اگر دو حکم به گونه‌اى باشند که‌ امکان وجود همزمان داشته باشند، در این صورت نسخ اتفاق نیفتاده است بلکه تخصیص صورت گرفته است.

فرق میان نسخ و «تخصیص» دقیقاً در آن است که نسخ، رفع حکم از تمامى افراد موضوع است و تخصیص، رفع حکم از بعض افراد است، در حالى که ‌در باره بعض دیگر هم چنان جارى است.

نسخ صراحت قانونی که مستظهر به اصل ۴۴ قانون اساسی و سیاست های کلی ابلاغی مربوط به آن است با بیان کلی و عام قوانین عادی موخر و احراز تحقق تباین کلی مابین آنها با هیچ استدلالی قابل دفاع نمی باشد.

بین بند (ب) ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه ۱۳۸۹ و جزء (۵) از بند (پ) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ با بند (۴) و (۵) از ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی این تباین کلی شرط لازم تحقق نسخ وجود ندارد؛ زیرا دو حکم مقرر در این مواد همچنان امکان وجود همزمان دارا می باشند.

حکم عامی؛ بعداً، در بند (ب) ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه ۱۳۸۹ و سپس جزء (۵) از بند (پ) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ در مورد صلاحیت مطلق انواع اشخاص حقوقی برای انجام فعالیت های حوزه بالادستی نفت و گاز تصویب گردیده است؛

در حالی که طی حکم خاصی؛ قبلاً، به موجب بند (۴) و (۵) از ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی در مورد اشخاص حقوقی بخش های خصوصی هم در «موضوع» و هم در «بنگاه» سلب صلاحیت صورت گرفته است.

این تعارض بین حکم عام و حکم خاص از لحاظ تاریخ صدور وجوه مختلفی به خود می گیرند:

صورت اول) تاریخ صدور حکم عام و حکم خاص عرفاً مقرون به یکدیگر هستند؛

صورت دوم) تاریخ صدور حکم عام مقدم بر تاریخ صدور حکم خاص است؛

صورت سوم) تاریخ صدور حکم خاص مقدم بر تاریخ صدور حکم عام است؛

صورت چهارم) تاریخ صدور هردو حکم عام و خاص مجهول است؛

صورت پنجم) تاریخ صدور یکی معلوم و دیگری مجهول است.

پس بدین ترتیب تعارض بین حکم خاص مندرج در بند (۴) و (۵) از ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی و حکم عام مندرج در بند (ب) ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه ۱۳۸۹ و جزء (۵) از بند (پ) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ از نوع صورت سوم یعنی تاریخ صدور حکم خاص مقدم بر تاریخ صدور حکم عام می باشد.

 اکثر اصولیین مشهور معتقدند که در این صورت سوم، حکم نهایی با تخصیص حکم عام مؤخر توسط حکم خاص مقدم تعیین تکلیف می شود.

بنابراین در مانحن فیه، حکم خاص مقدم مندرج در بند (۴) و (۵) از ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی مبنی بر عدم صلاحیت اشخاص حقوقی بخش های خصوصی جهت انجام فعالیت های حوزه بالادستی نفت و گاز هم در «موضوع» و هم در «بنگاه»، حکم عام موخر در در بند (ب) ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه ۱۳۸۹ و جزء (۵) از بند (پ) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱  مبنی بر صلاحیت مطلق انواع اشخاص حقوقی برای انجام فعالیت های حوزه بالادستی نفت و گاز را تخصیص می زند.

لذا در حال حاضر نیز تحقق جداگانه و یا مجتمعاً هر یک از موارد «سرمایه گذاری»، «مالکیت» و «مدیریت» اشخاص حقوقی بخش های خصوصی جهت انجام فعالیت های حوزه بالادستی نفت و گاز چه در «موضوع» و چه در «بنگاه» ممنوع می باشد و به صراحت ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی همچنان «استخراج و تولید نفت خام و گاز» هم در «موضوع» و هم در «بنگاه» منحصراً در اختیار دولت می باشد.

ممکن است استدلال شود که اگر قرار بود نتیجه پس از تصویب بند (ب) ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه ۱۳۸۹ و جزء (۵) از بند (پ) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ همچنان به مانند قبل از تصویب آنها و جاری بودن محدودیت های مقرر در بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی باشد، پس چه لزومی به این موارد قانونگذاری موخر التصویب در قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه ۱۳۸۹ و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ بوده است؟

پاسخ آن خواهد بود اگر به غیر از این کلی گویی در این دو قانون اخیرالتصویب عمل می گردید و دقیقاً به «اشخاص حقوقی خصوصی» تصریح می گردید قطعاً شورای نگهبان به جهت مغایرت با  قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی یا اساساً مغایرت با اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی از تایید آنها خودداری می کرد.

لذا برای رهایی از مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفتن، در این دو قانون به ذکر مطلق «شرکت های صاحب صلاحیت» و یا «اشخاص حقوقی واجد صلاحیت» اکتفا گردید تا متعاقباً بتوان با طرح استدلال نسخ ضمنی بندهای (۴) و (۵) ماده ۲ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی توسط قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه ۱۳۸۹ و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ به نتیجه مورد نظر که خروج از محدودیت مقرر بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی می بود، رسید.

بدون توجه به آنکه با وارد نبودن استدلال ناسخ و منسوخ در رابطه با این قوانین و تعیین حکم نهایی آنها با توسل به قاعده اصولی «تخصیص حکم عام موخر توسط حکم خاص مقدم»، همچنان محدودیت سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت اشخاص خصوصی اعم از داخلی و خارجی در موضوع حوزه فعالیت های بالادستی نفت و گاز و انحصار دولت در «استخراج و تولید نفت خام و گاز»  هم در «موضوع» و هم در «بنگاه» معتبر خواهد ماند.

استناد می شود که سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت مطروحه در «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه ۱۳۹۴ به موجب مجوز جزء (۳) از بند (ت) ماده ۱ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱  صادر گردیده است.

به موجب جزء (۳) از بند (ت) ماده ۱ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ جهت «جذب و هدایت سرمایه های داخلی و خارجی به منظور توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت میادین مشترک» مجوز «طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده» اعطاء شده است.

این در حالی است که این متن قانونی استنادی هیچ دلالت صریحی بر اعطای مجوز به سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی به سرمایه‌گذاری منجر به مدیریت منابع نفتی و به ویژه ادامه این مدیریت به «دوره استخراج و بهره برداری» برای حداقل ۲۰ تا ۲۵ سال مدت اجرای این قراردادها؛ که در ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی هم از جهت «موضوع» و هم از جهت «بنگاه» در انحصار دولت قرار گرفته، ندارد.

لذا در مورد دوره بهره برداری منابع نفتی همچنان به موجب جزء (۵) از بند (پ) ماده ۳ همین قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ صدور «مجوز فعالیت و پروانه بهره برداری» می باید برای «اشخاص حقوقی واجد صلاحیت» برای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید از کلیه میادین نفت و گاز کشور با لحاظ تخصیص مقرر در بندهای (۴) و (۵) ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی صرفاً برای «شرکت های دولتی استخراج و تولید نفت خام و گاز» انجام گردد.

بدین ترتیب ثابت گردید که قانون برنامه پنجم توسعه پانزدهم دی ماه ۱۳۸۹ و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه ۱۳۹۱ موفق نشده اند «انحصار دولتی در استخراج و تولید نفت خام و گاز»؛  هم در «موضوع» و هم در «بنگاه»، مقرر در  قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی؛ چه به صراحت و چه حتی به طور ضمنی، منسوخ کنند.

لذا بند (الف) ماده ۴ و بند (الف) ماده ۱۱ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ به جهت اعطای مجوز ایجاد «بنگاه» با موضوع فعالیت در «استخراج و تولید نفت خام و گاز» در قالب ایجاد شرکت/ شرکت های ایرانی اکتشاف و تولید (Exploration & Production: E & P) و شرکت/ شرکت های ایرانی بهره بردار، در مغایرت با ماده ۲ و بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی  و نقض «انحصار دولتی در استخراج و تولید نفت خام و گاز؛ هم در موضوع و هم در بنگاه» اعلام می گردد.

دوم) بند (ل) ماده ۱، بند (ت) و (ث) و (ج) ماده ۸ و تبصره بند (الف) ماده ۱۱ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ به جهت نقض اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی به عنوان انفال مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی در مغایرت با ماده ۲ قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه ۱۳۹۰ و به جهت به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت های انحصاری دولت در مغایرت با بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی، تبصره (۱) آن و ماده ۵ آیین نامه اجرایی آن مصوب هفدهم مردادماه ۱۳۸۸:

به موجب بند (ت) ماده ۸  «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵: «در هر قرارداد کارگروه مشترک مدیریت قرارداد تشکیل می­شود که نظارت بر کلیه عملیات طرح را بر عهده داشته و تصمیمات فنی، مالی و حقوقی در چارچوب قرارداد، واگذاری پیمان های دست دوم و نیز برنامه مالی عملیاتی سالانه را اتخاذ می­نماید. مسئولیت اجرای عملیات در چارچوب برنامه مالی عملیاتی مصوب بر عهده طرف دوم قرارداد می­باشد. این کارگروه از تعداد مساوی نمایندگان طرف­های اول و دوم قرارداد با حق رای مساوی تشکیل می­گردد. تصمیمات این کارگروه به اتفاق آرا می­باشد و باید به تأیید مقام مجاز در شرکت ملی نفت ایران برسد.»

به موجب بند (ت) ماده ۸ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ از یک طرف با اعطای صلاحیت کلی تصمیم گیری در اخذ تصمیمات نهایی فنی، مالی و حقوقی در چارچوب قرارداد، واگذاری پیمان های دست دوم و نیز برنامه مالی عملیاتی سالانه به کارگروه مشترک مدیریت و از طرف دیگر تعیین تعداد مساوی نمایندگان طرف های اول و دوم قرارداد با حق رأی مساوی و برقرار ساختن نظام تصمیم گیری بر اساس اتفاق آرا در آن، تا حد امکان اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی زائل گردیده است.

این در حالی است که به موجب ماده ۲ قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه ۱۳۹۰: «کلیه منابع نفتی جزء انفال و ثروتهای عمومی است. اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع مذکور به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر عهده وزارت نفت است.»

مع الوصف:

اولاً) به موجب ماده ۲ قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه ۱۳۹۰ وزارت نفت به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی عهده دار هم اعمال «حق حاکمیت» و هم اعمال «حق مالکیت عمومی» بر منابع نفتی به عنوان انفال و ثروتهای عمومی می باشد.

اگرچه در «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ اعمال «حق مالکیت عمومی» بر منابع نفتی به عنوان انفال و ثروتهای عمومی رعایت گردیده است ولی «حق حاکمیت» مقرر بر آنها به هیچ وجه رعایت نگردیده است.

به عبارتی دیگر صدور مجوز ایجاد کارگروه مشترک مدیریت با طرف دوم قرارداد به همراه اعطای صلاحیت کلی اخذ تصمیمات نهایی فنی، مالی و حقوقی در چارچوب قرارداد، واگذاری پیمان های دست دوم و نیز برنامه مالی عملیاتی سالانه برای حداقل ۲۰ تا ۲۵ سال مدت اجرای این قراردادها به این کارگروه مشترک مدیریت به موجب قسمت اخیر بند (ت) ماده ۸ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ بر خلاف حدود اختیارات هیات دولت به طور اعم و وزارت نفت به طور اخص و نقض اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی در مقام نمایندگی حکومت اسلامی مقرر در ماده ۲ قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه ۱۳۹۰ می باشد.

لازم به ذکر است اگرچه؛ در جهت به اصطلاح اصلاح بند (ت) ماده ۸ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه ۱۳۹۴، در بند (ت) ماده ۸ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ که جایگزین آن گردیده است، وصف «نهایی» از کنار موصوفات «تصمیمات فنی،‌ مالی و حقوقی» حذف شده است؛ ولی به جهت عدم تغییر کارکرد قبلی مقرر در مصوبه مقدم التصویب، قطعاً «تصمیمات فنی، مالی و حقوقی کارگروه مشترک مدیریت» در مصوبه اخیرالتصویب نیز در عمل همچنان «نهایی» باقی مانده است.

ثانیاً) به موجب قسمت اخیر بند (ت) ماده ۸ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه ۱۳۹۴ : «تصمیمات این کارگروه به اتفاق آرا می باشد و باید به تأیید مقام مجاز در شرکت ملی نفت ایران برسد.»

اگرچه؛ در جهت به اصطلاح اصلاح بند (ت) ماده ۸ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب هشتم مهرماه ۱۳۹۴، در بند (ت) ماده ۸ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ که جایگزین آن گردیده است، ضرورت تأیید مقام مجاز در شرکت ملی نفت ایران به تصمیمات مأخوذه به اتفاق آراء در کارگروه مشترک مدیریت، اضافه شده است؛ ولی به جهت عدم تغییر نظام تصمیم گیری قبلی مقرر در مصوبه مقدم التصویب، و تکرار نظام تصمیم گیری بر اساس موافقت کلیه اعضای کارگروه مشترک مدیریت در مصوبه اخیرالتصویب در عمل تأیید مقام مجاز در شرکت ملی نفت ایران «تشریفاتیِ محض» خواهد بود؛ زیرا شرکت ملی نفت پیش تر نظر مورد تأیید خود را از طریق نیمی از نمایندگان خود در کارگروه مشترک مدیریت عنوان نموده است و اگر مورد موافقت نیمی دیگر از نمایندگان طرف دوم خارجی قرارداد عضو این کارگروه قرار گرفته باشد؛ دیگر ضرورتی به تأیید مجدد نظر تصویب شده نمایندگان شرکت ملی نفت در کارگروه مشترک مدیریت توسط شرکت ملی نفت باقی نمی ماند.

فی الواقع مشکل از جایی برای نظام جمهوری اسلامی ایران شروع می شود که اعضای برابر نماینده طرفین ایرانی و خارجی قرارداد نفتی عضو این کارگروه مشترک مدیریت به هر دلیلی نتوانند راجع به تصمیمات نهایی که در صلاحیت این کارگروه قرار داده شده، به اتفاق آرا برسند.

به موجب قسمت اخیر این بند (ت) ماده ۸ تصویب نامه، شرکت ملی نفت ایران تصمیمی را که به اتفاق آرا در کارگروه مشترک مدیریت اتخاذ شده است، صرفاً تایید می نماید و چنان چه این کارگروه مشترک مدیریت به هر دلیلی نتوانست راجع به تصمیمات نهایی خود به اتفاق آرا برسد؛ به موجب این بند شرکت ملی نفت ایران نمی تواند راساً با نظر حاکمیتی خود سرنوشت اختلاف حادث شده را به نحو مقتضی معین سازد.

در تصویب نامه مشخص نمی گردد بر اساس کدام مجوز قانونی پنجاه درصد اختیار اخذ تصمیمات نهایی فنی،‌ مالی و حقوقی در چارچوب قراردادهای جدید نفتی از وزارت نفت به عنوان نماینده حکومت اسلامی جهت اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی مقرر در ماده ۲ قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه ۱۳۹۰ برای مدت حداقل ۲۰ تا ۲۵ سال اعتبار قرارداد سلب و به طرف دیگر خارجی قرارداد واگذار شده است.

نکته قابل توجه آن است که این عدم صلاحیت شرکت ملی نفت در اتخاذ تصمیم نهایی به هنگام حدوث اختلاف فی مابین اعضای کارگروه مشترک مدیریت، نه تنها هم تضییع اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی و نقض ماده ۲ قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه ۱۳۹۰ در بند (ت) ماده ۸ تصویب نامه محسوب می شود؛ بلکه موجب تعرض به تمامیت این «حق حاکمیت» در سایر مواد این تصویب نامه نیز می گردد.

به این صورت که این عدم صلاحیت شرکت ملی نفت به اتخاذ تصمیم نهایی در وضعیت حدوث عدم اتفاق آراء بین طرفین قراردادی در کارگروه مشترک مدیریت، سایر موارد مقید شده به تایید شرکت ملی نفت در تمامی مواد ذیل از «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵ را نیز بلااثر و تشریفاتی می کند؛ زیرا در تمامی این موارد نیز تأییدیه عالیه مقرر برای شرکت ملی نفت به هیچ وجه قدرت تمام کنندگی حاکمیتی یک طرفه جمهوری اسلامی ایران را نخواهد داشت و پیش تر شرط اعتبار این تأییدیه عالیه مقرر، خود در گروی اخذ رضایت طرف دوم نوعاً خارجی قرارداد در کارگروه مشترک مدیریت یا تعیین تکلیف موضوع متنازعٌ فیه در مرجع ثالث نوعاً خارجی مقرر در قرارداد می باشد.

به بیان دیگر به جهت آنکه شرکت ملی نفت اجماع حاصله در کارگروه مشترک مدیریت را تأیید می کند و نه اینکه صلاحیت داشته باشد اختلاف و عدم اتفاق نظر حاصله در این کارگروه را فیصله دهد؛ لذا تصمیمات نهایی مقرر در بند (ت) ماده ۸ تصویب نامه و دیگر مواردی که در مواد ذیل ابتدائاً در این کارگروه تصمیم گیری می شود و متعاقباً به تأیید شرکت ملی نفت می رسد، اعتبارشان؛ پیش از تأیید شرکت ملی نفت،   گروگان اجماع حاصله در کارگروهی است که نیمی از اعضای آن را طرف دوم خارجی قرارداد برای مدت حداقل ۲۰ تا ۲۵ سال اعتبار قرارداد تشکیل می دهند:

بند (ل) ماده ۱ تصویب نامه راجع به «ضرورت تصویب برنامه مالی عملیاتی سالانه طرف دوم قرارداد توسط شرکت ملی نفت ایران یا شرکت‌های تابعه آن به نمایندگی از آن شرکت» (پس از اخذ تصمیم نسبت به آن به اتفاق آراء در کارگروه مشترک مدیریت ، بنا به تصریح مقرر در در بند (ت) ماده ۸ تصویب نامه)؛

بند (ث) ماده ۸  تصویب نامه راجع به «واگذاری اجرای عملیات طرف دوم حسب مورد به شرکت های صاحب صلاحیت در چارچوب فرایندهای عملیاتی منضم به قرارداد پس از تصویب کارگروه مشترک مدیریت (به اتفاق آراء) و تأیید کارفرما (شرکت ملی نفت ایران یا شرکت های تابعه آن به نمایندگی از آن شرکت)»؛

بند (ج) ماده ۸ تصویب نامه راجع به «انتخاب پیمانکاران فرعی یا دست دوم طبق شیوه نامه منضم قرارداد توسط پیمانکار و به ترتیب مقرر در بند (ت) ماده ۸ تصویب نامه (تصویب کارگروه مشترک مدیریت به اتفاق آراء) و تأیید کارفرما (شرکت ملی نفت ایران یا شرکت های تابعه آن به نمایندگی از آن شرکت)»؛

تبصره بند (الف) ماده ۱۱ تصویب نامه راجع به «انجام عملیات بهره برداری با مشارکت یکی از شرکت های تابعه شرکت ملی نفت تحت کلیه دستورالعمل های فنی، حرفه‌ای و برنامه‌های عملیاتی طرف دوم قرارداد پس از تأیید شرکت ملی نفت ایران» (پس از اخذ تصمیم به اتفاق آراء نسبت به انعقاد «موافقتنامه عملیاتی مشترک» و «مراتب اجرای آن دستورالعمل ها» در کارگروه مشترک مدیریت بنا به صلاحیت عام مقرر در بند (ت) ماده ۸ تصویب نامه).

کاملاً واضح است هنگام مطالعه بند (ل) ماده ۱، بند های (ث) و (ج) ماده ۸ و تبصره بند (الف) ماده ۱۱ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵، با عدم اکتفا به ظاهر این مواد، می باید متن آنها را با لحاظ نظام تصیم گیری به اتفاق آراء بین اعضای برابر نماینده طرفین ایرانی و خارجی قرارداد نفتی عضو این کارگروه مشترک مدیریت مقرر در بند (ت) ماده ۸ این تصویب نامه قابل اجرا دانست.

لذا ارزش واقعی تأیید شرکت ملی نفت جهت اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی برای مدت حداقل ۲۰ تا ۲۵ سال اعتبار این قراردادها؛ به عنوان شرط لازم اجرای مندرجات این مواد، در مشارکت پنجاه پنجاه در مدیریت با طرف دوم خارجی کاملاً از بین می رود.

لازم به ذکر است:

به موجب بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی: «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتها و بنگاههای مشمول گروه سه ماده ۲ این قانون (از جمله استخراج و تولید نفت خام و گاز) منحصراً در اختیار دولت است.

تبصره ۱ – خرید خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریتی از بنگاههای بخش‌های غیردولتی درفعالیتهای گروه سه ماده (۲) این قانون به شرط حفظ مالکیت صددرصد ‌(۱۰۰%) دولت طبق آئین‌نامه ای که ظرف مدت شش‌ماه به پیشنهاد وزارت امور‌اقتصادی و دارایی با هماهنگی دستگاههای ذی‌ربط به تصویب هیأت وزیران می‌رسد، مجاز است.»

به موجب ماده ۵ آیین نامه اجرایی تبصره (۱) بند (ج) ماده ۳  قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هفدهم مردادماه ۱۳۸۸ نیز مجدداً تاکید گردیده است:

«اقدام دستگاه ها در خرید خدمات از بنگاه های غیردولتی باید به گونه یی باشد که سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت فعالیت های موضوع این آیین نامه همچنان در اختیار دولت باشد.»

 در تمامی این موارد ( بند (ت) ماده ۸، بند (ل) ماده ۱، بند های (ث) و (ج) ماده ۸ و تبصره بند (الف) ماده ۱۱ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵) علاوه بر نقض ماده ۲ قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه ۱۳۹۰، نقض بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی، تبصره (۱) آن و همچنین ماده ۵  آیین نامه اجرایی تبصره (۱) بند (ج) ماده ۳  قانون اجرای سیاست های کلی ۴۴ قانون اساسی مصوب هفدهم مردادماه ۱۳۸۸ نیز محقق گردیده است؛ زیرا نقض اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی در تمامی این مواد، با خود نتیجه قهری به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت های انحصاری دولت را به دنبال خواهد داشت.

این مشکل از جایی برای نظام جمهوری اسلامی ایران جدی تر می شود که قسمت اخیر بند (ت) ماده ۸ «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه ۱۳۹۵، مشخص نمی سازد با فرض این که کارگروه مدیریت مشترک به هر دلیلی نتوانست راجع به تصمیمات نهایی خود به اتفاق آرا برسد و با وصف این که شرکت ملی نفت نیز صلاحیت اتخاذ تصمیم حاکمیتی راجع به موضوع اختلافی را ندارد؛ سرنوشت اختلاف حادث شده بر روی آن تصمیمات به چه نحوی مشخص خواهد شد.

چه در تصویب نامه قبلی هیات وزیران و چه در اصلاحیه اخیر آن؛ علی رغم ادعای اعمال ۱۵۰ تغییر ریز و درشت درآن، نحوه اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی در صورت حدوث اختلاف با طرف دوم خارجی، با سکوت مواجه بوده است.

این بلاتکلیفی تصویب نامه در نحوه اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی، دو نتیجه خواهد داشت:

اولاً: اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی موضوع این قراردادها منوط به اخذ رضایت طرف دوم نوعاً خارجی قرارداد در کارگروه مشترک مدیریت برای حداقل ۲۰ تا ۲۵ سال مدت اجرای این قراردادها خواهد بود.

ثانیاً: در صورت عدم موفقیت در اخذ رضایت طرف دوم نوعاً خارجی قرارداد در کارگروه مشترک مدیریت، جمهوری اسلامی ایران صلاحیت اخذ تصمیمات نهایی راجع به اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی موضوع این قراردادها را به مرجع حل اختلاف ثالث نوعاً خارجی برای حداقل ۲۰ تا ۲۵ سال مدت اجرای این قراردادها واگذار نموده است.

خود این بلاتکلیفی تصویب نامه نیز از یک طرف منجر به نقض اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی به عنوان انفال مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی در مغایرت با ماده ۲ قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه ۱۳۹۰ و از طرف دیگر منجر به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت های انحصاری دولت در مغایرت با بند (ج) ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی، تبصره (۱) آن و ماده ۵ آیین نامه اجرایی آن مصوب هفدهم مردادماه ۱۳۸۸ می باشد.

نتیجه آنکه هرچه تعداد موارد انعقاد این مدل جدید قراردادهای نفتی ایران «بیشتر»، این بلاتکلیفی «شدیدتر» و اعمال اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی برای حداقل ۲۰ تا ۲۵ سال مدت اجرای این قراردادها «ضعیف تر» خواهد بود.

فرشید فرحناکیان

وکیل دادگستری و دانشجوی دکترای حقوق نفت و گاز

انتهای مطلبمنبع:

فارس

دیدگاه خود را بیان کنید


4 + = هفت